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Por María Fernanda Quiñones, presidente ejecutiva de la CCCE

A partir de algunos planteamientos de la reforma tributaria, en particular en lo que tiene que ver con la figura de la presencia económica significativa, nos preguntamos si realmente se tiene dimensionado por el Gobierno Nacional, lo relevante que es promover la digitalización del país y cómo a partir de este fenómeno pueden impulsarse esos grandes y deseados cambios en las dinámicas económicas, en particular en los que tienen que ver con la efectiva inclusión de todos los colombianos en las nuevas formas de producción y de trabajo.

La presencia económica significativa es entonces una novedosa aproximación planteada en el texto de ponencia para primer debate de la Reforma Tributaria, presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la Republica para su discusión y aprobación. Que establece que cumplida una serie de condiciones, las empresas que no tienen domicilio fiscal en el país, pero que presten servicios y/o vendan bienes a residentes en Colombia, estarán sujetas al impuesto de renta a la tarifa regular.

En principio puede aparecer razonable que si existen prestadores de servicio que generan rentas de fuente nacional, se contribuya al Estado por su causación y dado que los modelos propios de la economía digital, que implican la prestación de servicios de forma global, que no incluyen, ni incluirán, que los prestadores se establezcan en todas y cada uno de las jurisdicciones donde desarrollan su actividad, resulta a prima facie lógico que se planteen alternativas para lograr capturar impuestos por esta vía.

En efecto esto es una problemática que, por supuesto no le atañe solo a Colombia, ya  que, como dijimos este modelo de prestación de servicios es global. Frente a este aspecto, es fundamental considerar que desde el año 2013 la OCDE ha impulsado el Plan de Acción BEPS, en el cual se proponen una serie de instrumentos para que los Estados a través de sus gobiernos puedan combatir estructuras direccionadas a la disminución de bases imponibles locales y al traslado de beneficios a territorios de baja o nula imposición. Además, mediante este proyecto se busca sentar las bases de un sistema moderno de fiscalidad internacional conforme al cual los beneficios serían gravados allá donde tiene lugar la actividad económica y la creación de valor.

El enfoque selectivo y unilateral que se propone podría provocar tensiones comerciales que podrían perjudicar aún más la economía colombiana, estaríamos por ejemplo, compitiendo desigualmente por la inversión, al tener un situación fiscal menos favorecedora para el desarrollo de las iniciativas digitales. Someter la economía digital a un trato fiscal diferente al otorgado a la economía no digital o tradicional, conduce a una política económica distorsionada teniendo en cuenta que las herramientas digitales que permiten el comercio están estrechamente integradas en la economía en general. Estas cargas generan desincentivos y costos adicionales que pueden crear un efecto cascada incrementando precios para consumidores en el uso de servicios tecnológicos y en el acceso a sus beneficios que ha permeado a todos los sectores de la economía.

Desde un punto de vista de política fiscal no sería conveniente para Colombia implementar algún tipo de gravamen a la economía digital de manera unilateral en la próxima reforma tributaria, considerando que tan solo en 2020 Colombia  adhirió a la lista de países miembro de la OCDE. Precisamente como miembro de la OCDE y participante activo en la discusión de BEPS, Colombia es un actor que debe contribuir con ejemplo a la credibilidad del proceso, que busca entre otros aspectos, prevenir la doble tributación, no de promoverla. Los criterios de la presencia económica significativa son medidas claramente contrarias a los esfuerzos internacionales en curso para alcanzar un sistema estable y sostenible.

Para finales de 2023, el convenio multilateral exigirá a todas las partes que eliminen todos los impuestos sobre los servicios digitales y otras medidas similares relevantes para todas las empresas, haciendo de esta propuesta una medida temporal con una carga administrativa significativa y un impacto económico adverso para todos los involucrados. Y aunque para primer debate se introduce un nuevo texto condicionando la aplicación del artículo a la entrada en vigencia de acuerdos de esta naturaleza, lo cierto es que el gravamen va a empezar antes de lo que globalmente se tiene previsto.

Sumado a lo anterior, dada la alta complejidad técnica y metodológica que implica la creación de un gravamen al comercio electrónico, su incorporación por parte de Colombia no sólo tendría como consecuencia una clara dificultad en la aplicación efectiva de la medida y sobre su recaudo y fiscalización, sino que además podría significar una competencia tributaria con otras naciones al existir una clara dificultad para determinar aspectos como la proporción de ingresos gravables o la territorialidad de estos.

Pero digamos que en gracias de discusión, la previsión que hoy contiene el artículo sobre su vigencia resulte ser una salida salomónica a las tensiones que pueda generar este tipo de imposición; sin embargo, lo que consideramos no debe perderse de vista es que incuestionablemente esto implica un freno para el despliegue de la digitalización.

Solo para dimensionar el comportamiento de esta industria, me gustaría presentar algunos datos. En los años previos a la pandemia, el comercio electrónico crecía a una tasa promedio anual menor al 20 %. En 2019, las ventas en línea crecieron 15,1 % respecto a 2018 mientras que el número de transacciones incrementó 17,9 % en 2019 frente a las transacciones de 2018. En 2020, el cierre de los canales físicos que buscaba reducir el contagio del COVID-19 llevó a que tanto las empresas como los usuarios trasladaran rápidamente sus transacciones al canal digital. Esto favoreció el aumento en ventas por medio del canal online, al generar un cambio estructural en los patrones de consumo de los colombianos que generó que las ventas en línea crecieran en un 30 % respecto a 2019.

Por lo tanto, a medida que los usuarios tuvieron buenas experiencias al comprar en línea, aumentó la confianza en el comercio digital, así como la recurrencia. Los usuarios que ya adquirían productos y servicios por medio de plataformas digitales aumentaron la frecuencia de compra y ampliaron el número de categorías en las que realizan transacciones no presentes. Sin embargo, es de resaltar que, con la reactivación de los canales físicos en 2021, se trasladó nuevamente una porción de las compras a los medios tradicionales, lo que impactó ligeramente el crecimiento del sector de comercio electrónico, aunque no se cambió su tendencia creciente y se mantuvo parte del impulso generado por la pandemia, por lo que las ventas en línea incrementaron 39,6 % frente a las ventas registradas en 2020.

Por último, estimamos que, durante 2022, la venta de bienes a través de comercio electrónico cerraría con una muy leve caída del 1.6 % respecto a 2021 y en 2023 con una caída del 10.7 % respecto a 2022. Estas expectativas son consecuencia de un escenario de desaceleración económica mundial y un efecto inflacionario a nivel mundial que se mantendría hacia 2023 y afectaría el consumo producto de la reducción del ingreso disponible y del alto costo del crédito de consumo. Estos fenómenos globales y locales representan un riesgo potencial para el crecimiento del sector y, sumados a una posible imposición adicional sobre la economía digital, podrían ir en detrimento de los beneficios que este sector trae sobre la economía del país.

Dado este comportamiento incidido por la  migración de las dinámicas económicas al ambiente digital, este sector se erige como un atractivo para la fiscalización y recaudo, se piensa que como le está yendo bien, debe pagar más impuestos. Y esto pareciera tener una lógica sólida, en relación con la cual no tendríamos objeción alguna, quien más gana más debe tributar. El tema es que la trasformación digital del país merece extender este análisis a otras consideraciones, que incluso en temas fiscales, representan la posibilidad, por supuesto no inmediata, de impulsar verdaderamente el desarrollo económico del país.

¿Por qué la PES puede afectar el desarrollo del comercio electrónico? Pues porque el comercio electrónico es mucho más que un canal a habilitar para complementar el canal físico, el comercio electrónico es un ecosistema que agrupa muchas industrias que concurren y se interrelacionan entre sí para hacer posible una transacción digital. Industrias que funcionan a través de diferentes tipos de plataformas tecnológicas, acepción introducida en el artículo relacionado con PES y que dicho sea de paso, se constituye en un criterio demasiado amplio, con capacidad de abarcar prácticamente cualquier actividad que se realice en un ambiente virtual.

En el texto de la reciente ponencia, se establece una discriminación con un racional que desconocemos, sobre la forma en la que se gravará el suministro de bienes y aquella relacionada con las prestación de servicios, esta última sin someterla a condición alguna como en el caso de los primeros, asociada a un umbral, por lo demás muy bajo y aun número de personas incididas. Así las cosas se gravarán los servicios de contenidos digitales, de publicidad online, de transmisión libre, incluyendo programas de televisión, películas, streaming, podcast y los servicios de plataformas de intermediación, así como las suscripciones digitales a medios audiovisuales, el almacenamiento de datos, los servicios de educación online, la enseñanza o entrenamiento a distancia, el suministro de derecho de uso o explotación de intangibles o cualquier tipo de servicios digitales.

Sobre esta base, resulta indispensable valorar  una comparación del efecto que tendría este tributo, que incrementaría los costos en la cadena transaccional, lo que se traduciría en una disminución de las ventas por el medio no presente y tendría efectos negativos sobre la participación del sector dentro del consumo nacional y de la generación de empleo. Al mismo tiempo, esta medida tendría un efecto poco apreciable sobre el recaudo, pues lo que el gobierno nacional podría aspirar a recaudar por la imposición del tributo sería contrarrestado por la contracción que experimentaría el volumen de ventas por este medio, dadas las condiciones de inelasticidad de los servicios que prestan estos operadores, con lo que habría menos transacciones, menos ventas y por tanto menos recaudo. En un escenario de no imposición, el crecimiento sostenido de las ventas por canales digitales permite la expansión de la utilización de canales electrónicos, lo que trae beneficios para el comercio y la economía y hacen mucho más fiscalizable las transacciones de los agentes con efectos positivos para los ingresos tributarios del gobierno nacional.

Los planteamientos tributarios expresados en el texto de la ponencia, resultan ambiguos y no tienen en cuenta el funcionamiento de las plataformas tecnológicas, pues cualquier tipo de persona no residente que preste servicios digitales cabe dentro del supuesto de la norma propuesto. Así las cosas, cualquier tipo de transacción que involucre a personas en Colombia podría dar a entender que existe presencia económica significativa en el país. Pretender que todas las empresas extranjeras del mundo a las que colombianos les hayan adquirido una cantidad determinada de productos o servicios, o incluso con las cuales una cantidad determinada de usuarios hayan interactuado, tributen en Colombia resulta inviable e incluso podría generar un desincentivo para que los servicios y/o productos de estas empresas estén disponibles para Colombia.

La reducción en la posibilidad de que los negocios colombianos reciban los beneficios de hacer uso de la economía digital implica que, entre otras cosas, los servicios de computación en la nube y la publicidad eficiente que las Pymes del país venían adquiriendo sean más costosos, devolviendo a los negocios pequeños a un ambiente de mercadeo netamente local. No sólo en este aspecto, pues servicios digitales del día a día de todos los colombianos verían un aumento en su precio.

Resulta pues que el ecosistema de los servicios digitales, dentro del que se enmarca los servicios de computación en la nube y la publicidad digital regional y global (donde necesariamente se insertan los actores locales pero no son los únicos), es un aliado clave para los negocios colombianos, emergentes, PyMEs y grandes negocios, permitiéndoles la difusión de productos y negocios a los consumidores actuales y de acuerdo con las nuevas tecnologías, así como permitiéndole a la economía colombiana un nivel de competitividad regional y global que es necesario para lograr las metas de reactivación propuestas. Este impuesto en última instancia conducirá a precios más altos para tales servicios y retrasará el desarrollo de los negocios digitales en Colombia.

Ni que decir del impacto que tiene en la digitalización de las personas, ya no en los negocios, el encarecimiento de este tipo de servicios, de plano se desconoce la contribución que las plataforma de economía colaborativa han hecho para insertar las dinámicas digitales en los aspectos más cotidianos de la vida de las personas. Este crecimiento del comercio electrónico que comentábamos se dio en el año pasado, estuvo altamente incidido por este tipo de servicios, que lo que permiten es hacer menos episódica la aproximación de los colombianos al ambiente digital; Tarea que dicho sea de paso no ha resultado fácil y fue impulsada por lo pandemia, antes de cuyo acaecimiento, las ventas digitales se asociaban a un muy reducido porcentaje de la población y a bienes suntuarios, con un ticket promedio bastante alto.

Consideremos que Colombia es un país donde el uso de servicios móviles equivale a un 119.1% del total de la población, y donde el 43.2% de los usuarios de internet descubrieron nuevas marcas y productos a través de anuncios en redes sociales (mercado regional y global), seguido por el canal de anuncios en televisión (mercado netamente local) (38.5%). Ello ocurre aquí y en muchos otros lugares del mundo, donde la preferencia para los anunciantes y para los consumidores es el canal digital, tendencia que seguirá creciendo, particularmente dado que (1) las metas del gobierno apuntan precisamente a la digitalización de los mercados y a incrementar la conectividad y el acceso a internet por parte de todos los miembros de la sociedad, y (2) la necesidad  inminente de reactivación empresarial post-pandemia, que exige que los negocios colombianos estén a la par y sean competitivos con los negocios de otros países de la región.

Dentro de este contexto, la implementación del impuesto sobre la renta y complementarios sobre las personas extranjeras con la llamada presencia económica significativa establecidos en el exterior, resulta contrario a la consecución de los objetivos económicos que el nuevo gobierno se ha trazado para la reactivación y el crecimiento post pandemia.

Lo que en definitiva, quisiéramos destacar este que es una discusión que trasciende la trivialización que ha querido dársele, arguyendo que estos agentes simplemente no quieren pagar impuestos. Esto es, por decir lo menos una falacia, primero porque los pagan, no el de renta dadas las complejidades aludidas,  segundo porque han formado parte de las discusiones que globalmente se vienen sosteniendo sobre la forma en la que lo deben hacer,  pero sobre todo porque esta discusión tiene alcances que se relacionan con temas tan trascendentes como la competitividad del país, en la medida que determinan la forma en la que van a irrigarse las dinámicas digitales en la economía nacional. Bajo tal marco, se ha expuesto cómo el Proyecto de Ley contempla una carga tributaria que difiere de las concertaciones globales y tiene la potencialidad de generar un impacto negativo en la economía del país y en la economía de cada uno de los negocios que hoy utilizan el sector digital y sus servicios para dar visibilidad regional y global a sus productos, para recuperarse y crecer post-pandemia.

Consideraciones estas que obedecen fundamentalmente al potencial que ofrece la digitalización de los intercambios económicos para lograr la añorada formalización de los mismos. El traslado a ambientes digitales lo que permite es hacer trazables esos intercambios, haciendo transparente la intervención de las puntas de la operación, atrayendo a la luz actividades que tradicionalmente se han mantenido en la sombra, y que aunque pueda incluso estar dentro de la legalidad, no contribuyen en términos de fiscalización, al desarrollo económico. Lo lamentable es que el apetito fiscal determinado por la afugias que siempre tiene el país en esta materia, desestima las ventajas que podría entregar una visión prospectiva de la contribución que puede hacer la economía digital si no se inhibe su crecimiento y se le mantiene en un ambiente competitivo. Si viéramos la fiscalización de la economía digital desde una perspectiva de mediano y largo plazo, resulta también sólidamente lógico, evidenciar que promoverla tiene necesariamente como consecuencia lograr ese deseado objetivo de ampliar la base de la población y de las actividades que tributan.

Es más, los países que han logrado digitalizar la economía lo han hecho gracias a no gravar sino  incluso a incentivar fiscalmente este proceso, el impulso de la economía digital representa sin duda una ruta inequívoca para transparentar la economía, fiscalizarla mejor y optimizar las formas en la que los recursos públicos redundan en el bienestar y la inclusión social.